REGIONALIZACIJA

Broj 140-141 (51-52 - nova serija)Godina XXVI juli-avgust/srpanj-kolovoz 2001.Prethodna · Sadržaj · Slijedeća

Osman Pajić, Ibro Popić i Murat PrašoREGIONALIZACIJAkao izazov ekonomskoj politici BiH1 Bilo kakva regionalizacija, osim statusa quo, u postojećim uslovima u Bosni i Hercegovini je neizvodljiva obzirom da nacionalističke stranke (koje su počele rat i još uvijek kontrolišu teritoriju) imaju za cilj da učvrste vlast na u ratu dostignutim linijama. Taj stav, međutim, ne pobija potrebu regionalizacije pa će u nastavku biti izvedena analiza nekoliko osnovnih mogućnosti. Svim tim mogućnostima zajedničke su određene pretpostavke koje je nužno ispuniti da bi, predložena ili neka druga, regionalizacija dala od nje očekivane efekte. 1. PRETPOSTAVKE REGIONALIZACIJE Paralisana privreda, stanovništvo pretežno zavisno od humanitarne pomoći i donacija, visoko razvijene javne službe i skupa država, moraju biti harmonizirani u interesu građana. Dva su osnovna preduslova za formulisanje i provođenje regionalne ekonomske politike: 1. Proširenje poreske osnovice, prostom predajom preduzeća radnicima na upravljanje, bez naknade. Oživljavanje zdravih jezgara tzv. velikih poslovnih sistema moralo bi, zbog nedostatka obrtnih sredstava u njima i potrebe za obnavljanjem zastarjelih tehnologija, biti praćena kreditima Svjetske Banke. Nerealno je očekivati predratne efekte, ali je moguće rekonstruisati jedan njihov dio - bez velikog napora. Nevolja je, međutim, u tome što stranke na vlasti smatraju to svojim vlasništvom, a koriste ga i kao pomoćno sredstvo u sprečavanju povratka izbjeglica. 2. Poresko rasterećenje privrede, nužno radi poboljšanja konkurentske sposobnosti privrede, moguće je bez dodatnih tenzija riješiti jedino dugoročnim kreditima. U relaksiranim okolnostima, problem rehabilitacije privrede moguće je riješiti mnogo korektnije. Kredite treba usmjeriti penziono-invalidskim fondovima, obrazovanju, zdravstvenom osiguranju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti. Sve javne službe potrebno je harmonizirati s odgovarajućim sistemima Evrope, uz obaveznu primjenu međunarodno definisanih minimalnih standarda. Za njih mora biti odgovorna država BiH, a Federacija BiH i Republika Srpska morale bi se saglasiti da će taj nivo standarda ugraditi u odgovarajuće zakonske propise. Izjednačeni minimalni nivoi socijalne sigurnosti, temeljeni na porodici kao mjernoj jedinici, brže bi integrisali građane nego što je to u interesu nacionalističkih stranaka. U navedenim okolnostima biće potrebno uvažiti dostignuća razvijenih zemalja u regionalnom razvoju i administrativno-političku strukturu prilagoditi tržišnom sistemu privređivanja i unutarnju organizaciju države postaviti na regionalni princip. Unitarističku administrativno-političku strukturu Republike Srpske trebalo bi adaptirati potrebama regionalnog razvoja, radi povećanja odgovomosti regija za vlastiti razvoj, a u populističkoj strukturi Federacije BiH povećati odgovornost regija za zajedničku budućnost u entitetu. U obje strukture potrebno je rahabilitovati ekonomsko-političku ulogu ekonomskih centara. Dr Nusret Velić: Neven Tomić Dr Nusret Velić: Hans Košnik Na nivou države neophodno je razviti sistem mjera za podršku slabije razvijenim regijama i opštinama u oba entiteta, na bazi jedinstvenih kriterija izgrađenih u evropskom sistemu. Time bi još jedna stepenica u približavanju Evropi bila savladana. Prednje neće biti moguće postići bezdemokratizacije bosanskog društva. Za nju postoje određeni vanjski preduslovi: 1. Ekonomska podrška regiji, 2. Prisustvo stranih vojnih snaga i pristupanje NATO-paktu i 3. Integracija u Evropsku Uniju. Svi preduslovi formulisani su Paktom sigurnosti za jugoistočnu Evropu, za one koji izdrže do tada. U međuvremenu biće još traganja za demokratskim snagama koje bi nas mogle izvući iz postojećeg blata. 2. MOGUĆE REGIJE Prijedlog regionalizacije BiH izvešćemo na slijedećim načelima: 1. Samoodrživost. Regija treba da je samoodrživa, što podrazumijeva da raspolaže dovoljno razvijenom privredom i resursima koji joj omogućavaju opstanak i dalji razvoj. 2. Blizina centra. Regija treba da predstavlja teritorijalnu cjelinu u kojoj iz najudaljenije tačke može da se stigne u njen centar, obavi potrebni posao i vrati u mjesto stanovanja za najviše dva sata u svakom smjeru. 3. Fiskalni kapacitet. Regija treba da raspolaže fiskalnim kapacitetom koji omogućava samofinansiranje njenih javnih djelatnosti (školstvo, zdravstvo, penzioni sistem, javna administracija). 4. Uzajamnost. U mjeri u kojoj nije moguće postići balans između prethodnih triju, međusobno suprotstavljenih, kriterija - moraće postojati državni sistem uzajamne podrške. Regije treba formulisati tako da ova podrška zahtijeva minimalne međusobne transfere. Načelo samoodrživosti sugeriše da je najbolje državu smatrati regijom, jer ona u principu raspolaže većom ekonomskom snagom i samoodrživija je. Mana načela je u njegovom političkom etatizmu, koji može dovesti do pražnjenja periferije i koncentracije svih ili većine privrednih aktivnosti u metropoli. Načelo blizine centra počiva na realnoj potrebi komunikacije između najudaljenijih tačaka u datom prostoru i regionalnog centra. Ono može biti postignuto i razvojem saobraćajnica i telekomunikacija, ali se ne može zaobići činjenica da, u svakoj varijanti, treba težiti minimalnim troškovima putovanja do centra i nazad - koji podrazumijevaju noćenje u svojoj kući. Striktna primjena ovog načela podrazumijeva pretvaranje opština u države, sa svim njenim funkcijama. Mana ovog političkog populizma je u tendenciji zanemarivanja centralnih, inače nužnih, funkcija države. Načelo fiskalnog kapaciteta povezano je s načelom samoodrživosti, ali se i razlikuje od njega. Samoodrživa može biti lokalna poljoprivredna ili tekstilna zajednica, koje po definiciji imaju mali fiskalni kapacitet, nedovoljan za zadovoljenje lokalnih javnih potreba. Veći fiskalni kapacitet imaju visokoproduktivne djelatnosti, ali i veće teritorijalne zajednice. Primjenom načela teži se naći takvu privrednu strukturu i teritorijalni obuhvat koji omogućavaju da se minimiziraju fiskalni transferi između pojedinih regija. Dr Nusret Velić: Zoran Mandlbaum Dr Nusret Velić: Mustafa Selimović Primjena bilo kojeg od prethodnih načela ili njihove kombinacije ne može, ni u kojoj varijanti, dovesti apsolutne jednakosti medu regijama. Čak i kad startuju s jednakih pozicija, u daljem razvoju će neke od regija brže a neke sporije napredovati, razvijene će izgubiti razvojnu poziciju i obratno. Zbog toga je nužan dinamički korektiv zasnovan na saradnji i uzajamnosti. Uzajamnost može počivati na velikoj ili maloj masi raspoloživih sredstava za podršku regijama u zaostajanju. Da bi se izbjegla pretjeranakoncentracija moći u centru i istovremeno ostvario relativno širok prostor za regionalno poduzetništvo, ova masa bi trebalo da je svedena na nužni minimum. Analizom u nastavku tražićemo optimalni broj regija, polazeći od varijanata: 1. Država kao regija. Podrazumijeva postojanje opština kao nižih i konačnih regionalnih jedinica i formiranje fonda na nivou države za podršku nerazvijenim opštinama; 2. Entiteti kao regije. Podrazumijeva formiranje fonda na nivou entiteta - za podršku nerazvijenim kantonima u FBiH i na nivou kantona za podršku nerazvijenim opštinama, te u okviru RS fonda za podršku nerazvijenim opštinama. Područje Brčkog, koje u ovom kontekstu predstavlja posebnu administrativnu jedinicu države i ima karakter entiteta, ostaje bez rješenja. Na nivou države, pri ovakvoj strukturi interesa nije moguće formirati poseban fond. 3. Kantoni u FBiH i neformalno definisane regije (njih 7) kao osnova za regionalizaciju. Podrazumijeva prihvatanje administrativne podjele poDejtonskom dogovoru i neformalne regionalizacije unutar RS, te distriktaBrčko kao unaprijed zadanih regija. Pretpostavlja se da će entiteti konstituisati regionalnu ekonomsku politiku, s tim da distrikt Brčko ostaje bez podrške (ako upadne u problem zaostajanja u razvoju) odnosno bez učešća u finansijskoj podršci nerazvijenim (ako je trajnije u relativno povoljnijoj poziciji). 4. Predratni sistem organizacije osnovnih privrednih komora kao osnova za regionalizaciju (7 regija). Podrazumijeva potiranje administrativnih granica entiteta, konstituisanje fonda na nivou države za podršku razvoju nedovoljno razvijenih regija. 5. Formiranje nove regionalne strukture, držeći se u uvodu pomenutih načela. Podrazumijeva potiranje administrativnih granica entiteta i formiranje fonda na nivou države (za podršku razvoju infrastrukture i razvoju regija) i na nivou regija (za podršku nedovoljno razvijenih opština). Dr Nusret Velić: Avdo Zvonić Dr Nusret Velić: Ratko Pejanović Bilo koja od varijanata da se usvoji, treba imati na umu dvije stvari: 1. Da Evropska Unija, poučena iskustvima iz vlastitog razvoja, neće pružati finansijsku podršku zemljama koje nemaju vlastiti partnerski fond, a njega je nemoguće konstituisati u slučaju 2. 2. Da je osnovni interes građana da bolje žive, a da je manje važno u kom je to formalnom administrativnom obliku se to ostvaruje. Ni jednom od navedenih dvaju faktora (koje možemo razumjeti i kao uslove)ne odgovara varijanta 2 u prethodnom razmatranju. Stoga nema opravdanja njena analiza. Da bi se, ipak, uočile prednosti i mane broja regija kao osnove za regionalizaciju, treba uočiti da varijanta 3 sadrži u sebi princip dejtonske podjele. Iz navedenog izlazi da ćemo se, u daljoj analizi, fokusirati na varijante 1, 3, 4 i 5. 2.1 DRŽAVA KAO REGIJA Statističke službe, razgrađene tokom rata i informaciono zatvorene nakon njega, ne pružaju relevantne podatke o današnjoj razvijenosti opštinapa se kao jedina mogućnost za analizu nude najsvježiji predratni podaci (1991.godina). Budući da ovoj analizi nije cilj da precizno identifikuje koje od opština se mogu danas smatrati razvijenim odnosno nerazvijenim, nego da identifikuje broj i sastav regija, relativna starost podataka neće ozbiljnije narušiti koncept regionalizacije. Ako uzimamo državu kao jedinstvenu regiju, tada se slijedeće niže administrativne jedinice u hijerarhijskoj ljestvici državne organizacije, u slučajuBiH, ispoljavaju opštine. Takvih opština je prije rata bilo 109. Koristeći se podacima o površini, broju stanovnika, broju zaposlenih, narodnom dohotku osnovnim sredstvima i budžetskim prihodima po opštinama moguće je dobiti rang listu razvijenosti i, također prosječnu cijenu radnog mjesta izraženu vrijednošću osnovnih sredstava te utvrditi prag nerazvijenosti. Potpuni podaci o budžetskim prihodima opština dati su jedino za 1971. godinu, ali i oni su dovoljni za opšti zaključak o tome da je podrška opštinama koje, zbog nedovoljne razvijenosti privrede u njima (nedovoljan poreski kapacitet) i relativno visokih potreba u javnom sektorn (potrebe stanovništva), ne ostvaruju dovoljne izvorne prihode - mora biti pružena podrška kroz budžet. Sl. 1: Nedovoljno razvijene opštine prema predratnom stanju Pažljivijom analizom podataka za 1971., 1981. i 1991. godinu vidljivo je, uprkos činjenici da je tokom cijelog tog perioda na određeni način pružana podrška razvoju opština, da se nisu dogodile radikalne promjene u mjestu na rang listi razvijenosti. Jedino su opštine u kojima se snažno i koncentrisano investiralo doživjele natprosječan razvoj (Ugljevik, Gacko). Ovo potvrđuje teoretski i praktično već ranije konstatovanu činjenicu da podrška razvoju nerazvijenih mora biti dugoročnog karaktera, ciljana i snažna. Procjena potrebnih investicionih sredstva za podršku nedovoljno razvijenim opštinama, izvedena je držeći se kriterija: 1. da se razvijenost odnosno nerazvijenost utvrđuje ostvarenim dohotkom po stanovniku; 2. da je podrška nužna opštinama koje ne ostvaruju 80% prosječnog narodnog dohotka po stanovniku; 3. da se masa potrebne investicione podrške mjeri visinom potrebnih aktivnih osnovnih sredstava, tj: u čemu su: AOSr, AOSd = aktivna osnovna sredstva regije odnosno države, respektivno; Sr, Sd = broj stanovnika regije odnosno države, respektivno i NDr, NDd = narodni dohodak u 1991. godini u regiji i državi, respektivno. Podaci pokazuju da je, za dostizanje nivoa 80% narodnog dohotka po stanovniku u državi, potrebno investirati oko 26,7 mlrd. YUD ili oko 3,5 mlrd DEM u 49 opština identifikovanih po kriterijima 1 i 2 te prikazanim na slici 1. Taj iznos je, približno, ukupan iznos pomoći koju bi, pod pretpostavkom da rata nije bilo, trebalo pružiti navedenim opštinama da bi se izvukle iz nerazvijenosti. Veličina opština veoma varira. Sve zadovoljavaju postavljeni uslov da udaljenost centra ne premašuje 4 sata dnevnog putovanja, ali je malo njih koje raspolažu dovoljnom privrednom snagom da bi se mogle razvijati samostalno. Također, većina njih nema uslove za samostalno finansiranje javnih službi u njima. Izuzetak od prednjeg predstavlja gradSarajevo, koji u svakom pogledu može da se tretira kao regija. 2.2 PODRUČJA KOMORA KAO REGIJE Prije rata egzistiralo je 7 osnovnih privrednih komora, kojima su obuhvaćene sve opštine države, a njihov je zadatak, pored ostalog bio da se staraju o privrednom razvoju područja koja su pokrivale. Radi utvrđivanja nivoa razvijenosti svake od njih korištena su dva izvora podataka i izvršeno poređenje s trećim (2), jer razgraničenje prema raspoloživim informacijama nije bilo moguće izvesti pouzdano. Dobijeni rezultati prezentirani su na slici 2. Sl. 2: Područja osnovnih privrednih komora kao regije Veličina i privredna snaga regija različite su. Omjeri između najmanjeg i največeg područja u veličini teritorije su 1:3,7; u broju stanovnika 1:3,5; u broju zaposlenih 1:4,4 i ostvarenom narodnom dohotku 1:6,4. Prema podacima iz Koncepcije dugoročnog razvoja Bosne i Hercegovine do 1990/ 2000.godine, dvije regije (Bihaćka i Dobojska) spadaju u slabije razvijene kojima je nužna šira društvena podrška radi sužavanja razlika u nivou razvijenosti. Isti dokument sugeriše da i Tuzlansko područje pokazuje tendenciju zaostajanja u razvoju, pa bi mu barem sa stanovišta stope zaposlenosti bila neophodna podrška. Uvažavajući ove podatke izlazi da je, u ovakvom sistemu regija iz uz kriterije kao prvoj varijanti, na nivou države bilo potrebno osigurati investicije u visini od oko 10,5 mlrd YUD ili oko 1,5 mlrd DEM. Razlika u odnosu na prvu varijantu, u jednom korektno organizovanom sistemu podrške regionalnom razvoju (2 mlrd DEM) trebalo bi da bude osigurana unutar regije. Treba, također, podsjetiti da veličina teritorija nije izbalansirana sa stanovišta mase narodnog dohotka, broja stanovnika niti međusobnih udaljenosti regionalne periferije i regionalnih centara. 1) Rad je dio šireg istraživanja pod naslovom "Suprotnosti i postratni izazovi regionalne ekonomike i regionalne ekonomske politike u Bosni i Hercegovini" kojeg je finansirao Međunarodni forum "Bosna" Sarajevo. Izvori: Statistički godišnjak BiH 1990, 1991 i 1992; Zavod za statistiku BiH Sarajevo. Ekonomski institut Sarajevo: Koncepcija dugoročnog razvoja BiH do 1990/2000, Sarajevo 1988. Vlado Smoljan: Poglavlja iz ekonomske historije Hercegovine IV, Mostar 1999.